案例九：市政中心與安佳舜公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案

——財(cái)政評(píng)審結(jié)論是否應(yīng)作為建設(shè)工程造價(jià)結(jié)算依據(jù)

關(guān)鍵詞：財(cái)政評(píng)審結(jié)論 工程造價(jià) 鑒定

【裁判要旨】

以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為工程造價(jià)結(jié)算依據(jù)，應(yīng)嚴(yán)格遵循意思自治原則，只有在雙方明確約定以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的情況下，才能將其作為認(rèn)定工程造價(jià)的依據(jù)。同時(shí)，財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為民事訴訟證據(jù)，其真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性亦需經(jīng)人民法院審查后，方能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)。若有證據(jù)證明財(cái)政評(píng)審結(jié)論違反法律規(guī)定或合同約定，當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)工程造價(jià)爭(zhēng)議部分進(jìn)行鑒定的，應(yīng)予準(zhǔn)許。

【相關(guān)法條】

最高人民法院《關(guān)于在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認(rèn)定財(cái)政評(píng)審中心出具的審核結(jié)論問題的答復(fù)》財(cái)政部門對(duì)財(cái)政投資的評(píng)定審核是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)。

【基本案情】

2016年10月，市政中心公開招標(biāo)南平市南針-安豐污水干管水毀修復(fù)工程（以下簡(jiǎn)稱案涉工程）的施工項(xiàng)目，2016年11月17日，安佳舜公司參與投標(biāo)并中標(biāo)，雙方于2016年12月1日簽訂《建設(shè)工程施工合同》，另附有《通用合同條款》《通用合同條款補(bǔ)正表》《合同專用條款》各一份。合同就工程內(nèi)容、合同價(jià)格、工程價(jià)款支付、違約責(zé)任等進(jìn)行了約定。實(shí)際施工過程中，雙方另就新增工程、變更工程方案簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，對(duì)新增費(fèi)用及支付方式等予以確定。其中《建設(shè)工程施工合同》的專用合同條款第14.2條約定“發(fā)包人審批竣工付款申請(qǐng)單的期限為，有權(quán)終審單位按規(guī)定時(shí)限出具終審報(bào)告后14天內(nèi)”，《通用合同條款》第12.4.4條約定“經(jīng)南平市財(cái)政投資評(píng)審中心審計(jì)結(jié)束后，付至審定價(jià)的95%，剩余5%作為工程質(zhì)量保證金，在驗(yàn)收合格滿一年后的28天內(nèi)結(jié)清”。

2018年1月10日，案涉工程竣工驗(yàn)收。2018年5月17日，安佳舜公司向市政中心提交了《工程結(jié)算書》載明，南平市南針-安豐污水干管水毀修復(fù)工程總造價(jià)為39922969元，市政中心、安佳舜公司、福建源恒工程監(jiān)理有限公司在《工程結(jié)算書》首頁蓋章。2019年12月2日，南平市財(cái)政投資評(píng)審中心作出<南財(cái)投審（2019）結(jié)字38號(hào)>《基建工程結(jié)算審核結(jié)論書》，審定南平市南針-安豐污水干管水毀修復(fù)工程原結(jié)算數(shù)36797468元，核減數(shù)15934976元，審核結(jié)算數(shù)20862492元。市政中心累計(jì)向安佳舜公司支付工程款19620000元后未支付工程款，安佳舜公司訴至法院要求市政中心支付剩余工程款10960473元并賠償利息損失。

安佳舜公司表示對(duì)南平市財(cái)政投資評(píng)審中心作出的最終結(jié)算意見有異議，并申請(qǐng)委托鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政評(píng)審結(jié)論書中核減工程造價(jià)的合理性及工程核減部分的金額進(jìn)行司法鑒定。一審法院準(zhǔn)許安佳舜公司申請(qǐng)后，依法委托福建宏建工程造價(jià)咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱宏建公司）進(jìn)行司法鑒定。2020年5月7日，宏建公司作出福建宏建N2020091號(hào)《南平市南針-安豐污水干管水毀修復(fù)工程鑒定報(bào)告》，鑒定結(jié)果為：本次鑒定的南平市南針-安豐污水干管水毀修復(fù)工程送審總造價(jià)36888926元，審定造價(jià)28921933元，審核核減7966993元。2020年6月8日，宏建公司出具一份《有關(guān)南平市南針-安豐污水干管水毀修復(fù)工程鑒定報(bào)告異議回復(fù)》，調(diào)增工程造價(jià)702540元，并對(duì)雙方當(dāng)事人提出的異議內(nèi)容進(jìn)行答復(fù)。一審法院采納《南平市南針-安豐污水干管水毀修復(fù)工程鑒定報(bào)告》，判決市政中心應(yīng)向安佳舜公司支付工程余款10004473元并賠償逾期付款的利息損失。市政中心不服，認(rèn)為就工程結(jié)算款應(yīng)以財(cái)政評(píng)審結(jié)論為依據(jù)非鑒定報(bào)告，故上訴至福建省南平市中級(jí)人民法院。

【裁判結(jié)果】

二審判決：一、撤銷福建省南平市延平區(qū)人民法院（2019）閩0702民初842號(hào)民事判決第二項(xiàng)；二、變更福建省南平市延平區(qū)人民法院（2019）閩0702民初842號(hào)民事判決第一項(xiàng)為：南平市市政工程服務(wù)中心應(yīng)于本判決生效之日起十日內(nèi)向安佳舜（福建）建設(shè)工程有限公司支付工程款9881473元并賠償逾期付款的利息損失（從2019年2月13日至2019年8月19日，按照中國(guó)人民銀行同期同類貸款利率的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，從2019年8月20日起至實(shí)際履行之日止按照全國(guó)銀行間同業(yè)拆借中心公布的貸款市場(chǎng)報(bào)價(jià)利率計(jì)算）；三、駁回安佳舜（福建）建設(shè)工程有限公司的其他訴訟請(qǐng)求。

【裁判理由】

最高人民法院《關(guān)于在審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件中如何認(rèn)定財(cái)政評(píng)審中心出具的審核結(jié)論問題的答復(fù)》明確：“財(cái)政部門對(duì)財(cái)政投資的評(píng)定審核是國(guó)家對(duì)建設(shè)單位基本建設(shè)資金的監(jiān)督管理，不影響建設(shè)單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設(shè)合同中明確約定以財(cái)政投資的審核結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)的，審核結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為結(jié)算的依據(jù)”。可見，財(cái)政評(píng)審作為一種行政行為，目的在于檢查監(jiān)督國(guó)家財(cái)政投資項(xiàng)目建設(shè)單位有無違法違紀(jì)行為，這種監(jiān)督職能不應(yīng)延伸到民事領(lǐng)域，更不應(yīng)作為認(rèn)定工程價(jià)款的直接依據(jù)，除非當(dāng)事人明確約定以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為工程造價(jià)結(jié)算的依據(jù)。而案涉《建設(shè)工程施工合同》雖有體現(xiàn)案涉工程造價(jià)結(jié)算應(yīng)當(dāng)提交財(cái)政評(píng)審，但并未明確約定以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。換言之，本案中“提交財(cái)政評(píng)審”僅系當(dāng)事人的結(jié)算程序，并非最終結(jié)論。

退一步說，即便合同中明確約定以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，當(dāng)事人仍然對(duì)于財(cái)政評(píng)審的客觀性、合理性也享有合理期待。實(shí)踐中，常有財(cái)政評(píng)審因流程繁瑣時(shí)間跨度較長(zhǎng)而導(dǎo)致工程款拖延支付，還有的財(cái)政評(píng)審因財(cái)政資金緊缺而對(duì)工程造價(jià)隨意核減，嚴(yán)重影響承包人利益。因此，若一概認(rèn)定必須以財(cái)政評(píng)審作為結(jié)算依據(jù)而不區(qū)分情形，將導(dǎo)致財(cái)政部門有權(quán)決定工程結(jié)算金額甚至改變民事合同約定內(nèi)容，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律本質(zhì)相悖，不符合合同締約精神且對(duì)于承包人而言存在不公正的風(fēng)險(xiǎn)。合同約定以審計(jì)機(jī)關(guān)出具的審計(jì)意見作為工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人締約本意，將合同約定的工程價(jià)款結(jié)算依據(jù)確定為真實(shí)有效的審計(jì)結(jié)論。承包人提供證據(jù)證明審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)意見具有不真實(shí)、不客觀情形，人民法院可以準(zhǔn)許當(dāng)事人補(bǔ)充鑒定、重新質(zhì)證或者補(bǔ)充質(zhì)證等方法糾正審計(jì)意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許當(dāng)事人申請(qǐng)對(duì)工程造價(jià)進(jìn)行鑒定。而安佳舜公司提供的證據(jù)可以證實(shí)，財(cái)政評(píng)審結(jié)論確實(shí)存在部分內(nèi)容不客觀的情形。故一審法院準(zhǔn)許安佳舜公司對(duì)財(cái)政評(píng)審核減部分進(jìn)行鑒定的申請(qǐng)，并無不當(dāng)。宏建公司在出具鑒定意見之后，對(duì)財(cái)政評(píng)審結(jié)論的調(diào)整內(nèi)容及調(diào)整原因作出了合理解釋。經(jīng)審查，除人行道花崗巖板單價(jià)調(diào)整意見不正確外，其他部分均客觀、真實(shí)，依據(jù)充分，應(yīng)予確認(rèn)。市政中心關(guān)于案涉工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)以財(cái)政評(píng)審結(jié)論為認(rèn)定依據(jù)的上訴理由不能成立，予以駁回。

【點(diǎn)評(píng)】

建設(shè)工程造價(jià)結(jié)算是否必須以財(cái)政評(píng)審結(jié)論為依據(jù)，是公共工程領(lǐng)域的常見爭(zhēng)議，司法實(shí)踐中各法院也有不同處理。本案例從兩個(gè)層次基本厘清了該類案件的處理規(guī)則：首先是看約定，即看合同中是否明確約定以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為雙方結(jié)算依據(jù)。如合同中對(duì)財(cái)政評(píng)審未作任何約定或僅約定需提交財(cái)政評(píng)審，而并未明確約定以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)，則財(cái)政評(píng)審結(jié)論對(duì)合同雙方并不具有當(dāng)然的約束力，發(fā)包人無權(quán)主張以財(cái)政評(píng)審結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。其次是分情形，即以財(cái)政評(píng)審結(jié)論為結(jié)算依據(jù)的情況下，還應(yīng)區(qū)分具體情形作不同處理。如果有證據(jù)證實(shí)財(cái)政評(píng)審部分結(jié)論存在不客觀、不真實(shí)的情形，可以準(zhǔn)許當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)充鑒定；如果導(dǎo)致財(cái)政評(píng)審結(jié)論無法采納，不能作為工程造價(jià)認(rèn)定依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予對(duì)案涉工程進(jìn)行造價(jià)鑒定。以上處理思路邏輯嚴(yán)密、依據(jù)充分，對(duì)司法實(shí)踐中該類案件的處理具有一定指導(dǎo)意義。