案例九：市政中心與安佳舜公司建設工程施工合同糾紛一案

——財政評審結論是否應作為建設工程造價結算依據

關鍵詞：財政評審結論 工程造價 鑒定

【裁判要旨】

以財政評審結論作為工程造價結算依據，應嚴格遵循意思自治原則，只有在雙方明確約定以財政評審結論作為結算依據的情況下，才能將其作為認定工程造價的依據。同時，財政評審結論作為民事訴訟證據，其真實性、合法性和關聯性亦需經人民法院審查后，方能作為認定案件事實的依據。若有證據證明財政評審結論違反法律規定或合同約定，當事人申請對工程造價爭議部分進行鑒定的，應予準許。

【相關法條】

最高人民法院《關于在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的答復》財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設資金的監督管理，不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設合同中明確約定以財政投資的審核結論作為結算依據的，審核結論應當作為結算的依據。

【基本案情】

2016年10月，市政中心公開招標南平市南針-安豐污水干管水毀修復工程（以下簡稱案涉工程）的施工項目，2016年11月17日，安佳舜公司參與投標并中標，雙方于2016年12月1日簽訂《建設工程施工合同》，另附有《通用合同條款》《通用合同條款補正表》《合同專用條款》各一份。合同就工程內容、合同價格、工程價款支付、違約責任等進行了約定。實際施工過程中，雙方另就新增工程、變更工程方案簽訂了補充協議，對新增費用及支付方式等予以確定。其中《建設工程施工合同》的專用合同條款第14.2條約定“發包人審批竣工付款申請單的期限為，有權終審單位按規定時限出具終審報告后14天內”，《通用合同條款》第12.4.4條約定“經南平市財政投資評審中心審計結束后，付至審定價的95%，剩余5%作為工程質量保證金，在驗收合格滿一年后的28天內結清”。

2018年1月10日，案涉工程竣工驗收。2018年5月17日，安佳舜公司向市政中心提交了《工程結算書》載明，南平市南針-安豐污水干管水毀修復工程總造價為39922969元，市政中心、安佳舜公司、福建源恒工程監理有限公司在《工程結算書》首頁蓋章。2019年12月2日，南平市財政投資評審中心作出<南財投審（2019）結字38號>《基建工程結算審核結論書》，審定南平市南針-安豐污水干管水毀修復工程原結算數36797468元，核減數15934976元，審核結算數20862492元。市政中心累計向安佳舜公司支付工程款19620000元后未支付工程款，安佳舜公司訴至法院要求市政中心支付剩余工程款10960473元并賠償利息損失。

安佳舜公司表示對南平市財政投資評審中心作出的最終結算意見有異議，并申請委托鑒定機構對財政評審結論書中核減工程造價的合理性及工程核減部分的金額進行司法鑒定。一審法院準許安佳舜公司申請后，依法委托福建宏建工程造價咨詢有限公司（以下簡稱宏建公司）進行司法鑒定。2020年5月7日，宏建公司作出福建宏建N2020091號《南平市南針-安豐污水干管水毀修復工程鑒定報告》，鑒定結果為：本次鑒定的南平市南針-安豐污水干管水毀修復工程送審總造價36888926元，審定造價28921933元，審核核減7966993元。2020年6月8日，宏建公司出具一份《有關南平市南針-安豐污水干管水毀修復工程鑒定報告異議回復》，調增工程造價702540元，并對雙方當事人提出的異議內容進行答復。一審法院采納《南平市南針-安豐污水干管水毀修復工程鑒定報告》，判決市政中心應向安佳舜公司支付工程余款10004473元并賠償逾期付款的利息損失。市政中心不服，認為就工程結算款應以財政評審結論為依據非鑒定報告，故上訴至福建省南平市中級人民法院。

【裁判結果】

二審判決：一、撤銷福建省南平市延平區人民法院（2019）閩0702民初842號民事判決第二項；二、變更福建省南平市延平區人民法院（2019）閩0702民初842號民事判決第一項為：南平市市政工程服務中心應于本判決生效之日起十日內向安佳舜（福建）建設工程有限公司支付工程款9881473元并賠償逾期付款的利息損失（從2019年2月13日至2019年8月19日，按照中國人民銀行同期同類貸款利率的標準計算，從2019年8月20日起至實際履行之日止按照全國銀行間同業拆借中心公布的貸款市場報價利率計算）；三、駁回安佳舜（福建）建設工程有限公司的其他訴訟請求。

【裁判理由】

最高人民法院《關于在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定財政評審中心出具的審核結論問題的答復》明確：“財政部門對財政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設資金的監督管理，不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設合同中明確約定以財政投資的審核結論作為結算依據的，審核結論應當作為結算的依據”。可見，財政評審作為一種行政行為，目的在于檢查監督國家財政投資項目建設單位有無違法違紀行為，這種監督職能不應延伸到民事領域，更不應作為認定工程價款的直接依據，除非當事人明確約定以財政評審結論作為工程造價結算的依據。而案涉《建設工程施工合同》雖有體現案涉工程造價結算應當提交財政評審，但并未明確約定以財政評審結論作為結算依據。換言之，本案中“提交財政評審”僅系當事人的結算程序，并非最終結論。

退一步說，即便合同中明確約定以財政評審結論作為結算依據，當事人仍然對于財政評審的客觀性、合理性也享有合理期待。實踐中，常有財政評審因流程繁瑣時間跨度較長而導致工程款拖延支付，還有的財政評審因財政資金緊缺而對工程造價隨意核減，嚴重影響承包人利益。因此，若一概認定必須以財政評審作為結算依據而不區分情形，將導致財政部門有權決定工程結算金額甚至改變民事合同約定內容，與市場經濟規律本質相悖，不符合合同締約精神且對于承包人而言存在不公正的風險。合同約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的，應當遵循當事人締約本意，將合同約定的工程價款結算依據確定為真實有效的審計結論。承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以準許當事人補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應當準許當事人申請對工程造價進行鑒定。而安佳舜公司提供的證據可以證實，財政評審結論確實存在部分內容不客觀的情形。故一審法院準許安佳舜公司對財政評審核減部分進行鑒定的申請，并無不當。宏建公司在出具鑒定意見之后，對財政評審結論的調整內容及調整原因作出了合理解釋。經審查，除人行道花崗巖板單價調整意見不正確外，其他部分均客觀、真實，依據充分，應予確認。市政中心關于案涉工程造價應當以財政評審結論為認定依據的上訴理由不能成立，予以駁回。

【點評】

建設工程造價結算是否必須以財政評審結論為依據，是公共工程領域的常見爭議，司法實踐中各法院也有不同處理。本案例從兩個層次基本厘清了該類案件的處理規則：首先是看約定，即看合同中是否明確約定以財政評審結論作為雙方結算依據。如合同中對財政評審未作任何約定或僅約定需提交財政評審，而并未明確約定以財政評審結論作為結算依據，則財政評審結論對合同雙方并不具有當然的約束力，發包人無權主張以財政評審結論作為結算依據。其次是分情形，即以財政評審結論為結算依據的情況下，還應區分具體情形作不同處理。如果有證據證實財政評審部分結論存在不客觀、不真實的情形，可以準許當事人進行補充鑒定；如果導致財政評審結論無法采納，不能作為工程造價認定依據的，應當準予對案涉工程進行造價鑒定。以上處理思路邏輯嚴密、依據充分，對司法實踐中該類案件的處理具有一定指導意義。